国家食品药品监督管理局关于做好2007年国庆节期间食品药品监管有关工作的通知

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收回国有土地使用权补偿法律问题

闫凤翥


【目录】
1，引言
2，收回国有土地使用权行为的法律属性及方式
3，收回国有土地使用权补偿程序及标准
　　【摘要】土地是不可再生的自然资源，由于我国采取最严厉的耕地保护制度，建设用地的供应与需求的矛盾日益突出，特别是具有财产属性的国有建设用地更显紧缺。因城镇化、工业化的发展在国有建设用地的出让、转让、收回等方面不停得进行转换，形成了土地交易市场，土地价格便随找市场的形成而形成。土地出让、转让市场法律法规比较全面，可以说有章可循。但是，针对政府收回土地程序、理由、补偿等却不完善，特别是有关收回土地补偿问题几乎是法律空白。政府收回国有土地使用权如何补偿、补偿标准既无规范的程序法又无保障使用权人获得公平合理的补偿的救济途径，可谓是政府单方市场。为了维护土地使用权人的合法权益，笔者依照现行法律法规的规定，结合法理和具体情况就收回国有土地使用权补偿程序、标准等问题提出几点浅薄的看法，与同行共同切磋。
　　【关键词】收回土地 土地使用权 土地补偿
　　收回国有土地使用权是市县人民政府及其土地行政主管部门的一项法定职责。收回的行为本身属于行政行为，该行为还可能引发民事行为、犯罪行为等。因此，不是一种简单的行政行为。
　　一、收回国有土地使用权行为的法律属性及方式
　　由于我国实行社会主义公有体制，土地所有权实行国家所有和农民集体所有，国有土地所有权由国务院代表国家行使，土地使用者只能获得国有土地使用权，所有权与使用权分离制度使得土地物权也同时分离。因此，所谓收回土地使用权既收回物权，依据物权法原理，物权非法定原因不被剥夺。因此，依据现行法律规定的收回国有土地使用权法定事由归纳以下几种收回的法律属性及方式。
　　（一）行政处罚性“收回”方式
　　行政处罚性“收回”方式，是指因土地使用权人违反法律法规禁止性强制条款的规定，由市县人民政府依照法律法规的规定决定收回土地使用权的行为。该方式的法律依据是：
　　1、《土地管理法》第37条第1款“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。
　　2、《城市房地产管理法》第25条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。
　　3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚” 。
　　（二）土地使用权使用期满“收回”收回方式
　　国有土地使用权在与使用权人签订使用权出让合同时就依法约定了土地使用年限，当使用年限期满前使用权人没有申请续期的，或者虽申请续期但未获批准，政府将土地“收回”的行为。该方式的法律依据是：
　　1、《土地管理法》第58条第1款第3项：土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
　　2、《城市房地产管理法》第21条第2款“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。
　　3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”。
　　（三）法定事由“收回”方式
　　依法定事由的“收回”，是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回土地使用权。这里需要说明的是，首先，土地使用者没有违反法律法规的行为，其次，发生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产，也可能是国家方面的原因，如为了公共利益，或者为了实施城市规划。该方式的法律依据是：
　　1、《物权法》第148条：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
【备注】第42条 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
　　2、《土地管理法》第58条第1款第1、2、4、5项；《土地管理法》第58条第1款：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
　　（1）为公共利益需要使用土地的；
　　（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
　　（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
　　（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
　　（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
　　3、《城市房地产管理法》第19条、“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。
　　4、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条第1款 “国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”。
　　5、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”。
　　6、《城乡规划法》 第50条：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
　　二、收回国有土地使用权补偿程序及标准
　　行政处罚性、使用期限届满“收回”方式，依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》的规定均属于“无偿”收回土地使用权的情形，是否补偿应区别对待，法定事由“有偿”收回方式应当给予补偿。
　　（一）土地补偿标准及构成
　　1、征地补偿费。根据《土地管理法》第47条第2款，征地补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费组成。它是在将土地由原集体所有征为国家所有的过程中，支付给被征地村和被征地农民的补偿性和安置性费用。因此，征地补偿费的性质，是土地所有权“转权”时政府应当依法承担的费用，如有“转嫁”土地使用者行为，在补偿时应计算在补偿成本中。
　　2、拆迁补偿费。根据相关法规，拆迁房屋，应对被拆迁人进行补偿安置。对被拆迁人来说，拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权所得到的补偿；对用地单位来说，拆迁补偿费是为获得土地使用权而支付的费用。因此，拆迁补偿费的性质，是土地使用权“易手”并因土地使用权“易手”而支付给被拆迁人的补偿费。该费用属于政府出让前应承担的开发费用，如有“转嫁”开发商行为，在收回土地补偿计算成本时应当给予补偿。
　　3、征地规税费。征地规税费由耕地开垦费、耕地占用税、新菜地建设基金、水利建设专项资金、新增建设用地有偿使用费、征地管理费等六项费用组成。这些资金是因土地由“农用地”转变为“建设用地”从而转为国家所有的费用，由报批的地方政府向省和中央政府缴纳的费用。如有“转嫁”土地使用人行为，在收回补偿成本核算时应计算在补偿成本中。
　　4、土地出让金。土地出让金是土地使用者向国家支付的一定年限的土地使用权费用。“有偿”收回土地使用权时应退还剩余年限的土地使用费既土地出让金，是土地出让合同属性决定的。退还不是补偿属性，是返还财产属性，土地使用人发还土地使用权，代表土地所有人一方的市县政府返还土地出让金的交换是履行土地出让合同的表现，因此，不能将退还土地出让金视为对土地使用人的补偿。依据《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”这里的42条是关于房屋征收的规定，因此提前收回国有土地应依照征收房屋程序给予补偿“并”退还相应“剩余年限”的土地出让金。
　　5、土地使用权价值。土地使用权在使用中由于开发强度、投资大小、区域变化、土地供求状态的因素影响。土地使用权可能增值，而且有的增值幅度很大。增值的主要因素是使用权人因使用土地而产生。因此。《国务院城市拆迁条例》规定，拆迁城市房屋时按照拆迁时点的房地产市场价格进行评估给予补偿，这里的“房地产市场价格”就包含于土地使用权市场价格，市场价格就体现出“物”的价格属性。物权的价值属性既包括“增值”又包括“贬值”属性。“有偿”方式收回国有土地使用权的应按照收回土地时间节点依法评估确认其价值，按照市场实际价格确定补偿标准。“无偿”收回国有土地使用权的依据处理原则分别处理。
　　（二）补偿程序及法律依据
　　依据现行法律法规的规定，“有偿”收回国有土地使用权的程序应当采取：先行征收房屋及地上附着物，补偿到位后再实施“收回”国有土地使用权。“无偿”收回国有土地使用权的程序应当采取：先行收回国有土地使用权，需要补偿的给予补偿再拆除或没收房屋及地上附着物，不需要补偿的直接拆除或没收房屋及地上附着物。没有地上建筑物、构筑物的直接收回土地。
　　1、“有偿”收回国有土地使用权程序
江苏省盐城市人民政府


盐城市人民政府关于印发《盐城市发展预拌混凝土管理办法》的通知

盐政发[2005]060号


各县（市、区）人民政府，市开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：现将《盐城市发展预拌混凝土管理办法》印发给你们，希认真贯彻执行。
盐城市人民政府二OO五年三月十日盐城市发展预拌混凝土管理办法第一条为节约资源，减少城市噪声和环境污染，推动建筑业技术进步和生产方式的转变，保证建设工程质量，根据《中华人民共和国建筑法》、国务院《建筑工程质量管理条例》和《江苏省发展散装水泥管理规定》等法律、法规、规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法所称预拌混凝土是指由水泥、集料、水以及根据需要掺入的外加剂和掺合料等成份按一定比例，在集中搅拌站（厂）经计量拌制后通过预拌混凝土运输车，在规定时间内运至使用地点的混凝土拌合物。
第三条本办法适用于本市行政区域内预拌混凝土的生产、销售、运输和使用的管理。
第四条盐城市建设局是全市预拌混凝土管理和推广应用工作的行政主管部门。市散装水泥办公室（以下简称市散装办）
负责具体实施和日常管理工作。
市计划、经贸、公安、规划、城管、交通、环保、物价、上商、质监等部门按各自职责实施有关监督管理。
第五条预拌混凝土生产企业的设置，应坚持统筹规划、合理布局、加快发展的方针，其规划和布点方案，由建设行政主管部门会同其他有关部门编制。
第六条预拌混凝土生产企业应当到工商行政管理部门登记注册，领取企业法人营业执照，并向建设行政主管部门申领建筑企业资质等级证书后方可在其资质等级许可的范围内从事生产经营活动。
第七条预拌混凝土生产企业必须严格按国家和行业标准、技术规范组织生产，并接受有关质监机构依法实施的质量监督管理。
第八条城市道路、桥梁、水利及其他基础设施和房地产开发工程等建设项目，凡具备条件的，都应当使用预拌混凝土。
鼓励、扶持预拌砂浆和干混砂浆的发展。
第九条盐城市区下列区域内的所有工程禁止现场搅拌混凝土：（一）西环路以东（含道路西侧50米）、新洋港以南、通榆河以西、盐渎路以北（含道路南侧50米）的区域；（二）市开发区所辖行政区域。
盐城市区上述区域以外的混凝土使用量在200立方米（含200立方米）以上或一次混凝土使用量在50立方米（含50立方米）以上的工程项目也必须使用预拌混凝土，禁止现场搅拌。
第十条有下列情形的，建设单位应当在工程招标前向散装办申报登记，经现场核实符合规定的，方可在施工现场搅拌混凝土：（一）特种类型混凝土，预拌混凝土搅拌站（厂）无法生产的；（二）因交通条件限制等原因，预拌混凝土运输车无法到达施工现场的；（三）其它确需在施工现场搅拌混凝土的。
现场搅拌混凝土应当采取有效的防尘、防污水排放和隔音措施，符合环境保护、市容卫生管理和现场安全文明施工等有关规定。
第十一条各县（市）城区要逐步实现混凝土预拌化，并明确禁止现场搅拌的时间计划、具体期限和措施。有条件的县（市）城区要先行发展。
第十二条预拌混凝土、预拌砂浆和干混砂浆生产企业应全部使用散装水泥。
第十三条散装水泥专用车、预拌混凝土运输搅拌车、混凝土泵车、散装水泥流动罐自装卸运输车为工程特种车辆，可由散装办开具证明，报公安、交通行政主管部门办理工程特种车辆相关手续。交通规费按照国家鼓励发展散装水泥的政策，给予适当优惠。
因建设工程施工需要确需进入禁区和限时路段的散装水泥和预拌混凝土专用车辆，公安部门应当按规定办理通行证。
第十四条预拌混凝土的生产、运输和使用应符合环境保护和环境卫生的要求。预拌混凝土运输车应保证车况良好、车容整洁，并采取相应的防止撒漏措施，防止污染城市环境。车辆冲洗应在指定地点进行，严禁将含有混凝土的污水直接排入下水道和河道。
第十五条销售预拌混凝土，供需双方应当签订书面合同，并由需方报散装办备案。预拌混凝土运抵施工现场时，供需双方必须共同做好验收记录，并按国家和行业相关标准的要求，现场制作试块，作为混凝土强度评定依据。混凝土的检测频率应执行国家和行业相关规定。
供需双方签订虚假合同的，按有关法律、法规规定处理。
第十六条预拌混凝土的信息指导价由工程造价管理机构按有关规定编制和发布。按规定应当使用预拌混凝土的建设工程，可参照预拌混凝土的指导价编制工程概算、预算。
第十七条违反本办法第九、十条的规定，未经批准在施工现场搅拌混凝土的，由预拌混凝土行政主管部门责令其停止现场搅拌并限期改正，可按有关规定依法予以处罚。
第十八条预拌混凝土、预拌砂浆和干混砂浆生产企业不使用或不完全使用散装水泥的，由散装水泥主管部门或其委托的散装办责令改正，并处以3000元以上30000元以下的罚款。
第十九条违反本办法其他条款规定的，分别由相关部门依据各自的职责依法予以处理。
第二十条当事人对行政处罚决定不服的，可依法提起行政复议或向人民法院起诉。
第二十一条预拌混凝土行政主管部门的工作人员，应当忠于职守，秉公办事，严格执法，并切实为发展预拌混凝土搞好服务工作。
第二十二条本办法自2005年4月1日起施行。