关于印发《东营市人民政府工作规则》的通知
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关于印发《东营市人民政府工作规则》的通知
山东省东营市人民政府
关于印发《东营市人民政府工作规则》的通知
二OO三年三月一日
东政发〔２００3〕1号
各县区人民政府，市政府各部门、单位：
《东营市人民政府工作规则》已经第5—1次市政府常务会议研究通过，现印发你们，望认真遵照执行。
东营市人民政府工作规则
第一章 总则
第一条 为推进依法行政，使市政府各项工作制度化、规范化、科学化，进一步提高行政效能，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定和市政府工作要求，制定本规则。
第二条 市政府在各项工作中要认真贯彻党的路线、方针、政策，落实省委、省政府及市委的指示、决定，执行市人民代表大会及其常委会的各项决议，自觉接受人民代表大会及其常委会的监督，积极听取人民政协、各民主党派、人民团体和广大人民群众的意见，忠实履行职责，确保政令畅通。要转变政府职能和行政方式，改进作风，提高行政效能。
第三条 市政府组成人员要高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，牢记“两个务必”，解放思想，与时俱进，开拓创新，奋发有为；要勤于学习，善于思考，勇于探索，不断进取；要深入实际，调查研究，求真务实，力戒空谈；要从严治政，强化科学管理，提高工作效率和管理水平；要勤政为民，廉洁自律，艰苦奋斗，厉行节约，反对铺张浪费；要把人民群众满意不满意、高兴不高兴、拥护不拥护作为一切工作的出发点和落脚点。
第四条 市政府各部门要严格依照法律法规行使职权，建立健全依法行政责任制，提高依法行政水平；要各司其职，各负其责，在各自职权范围内积极主动地做好工作；要精简会议、文件和事务性活动，简化办事程序，提高工作效率，保证工作质量；要树立大局意识，相互协调，密切配合，切实贯彻落实市政府的各项工作部署。
第二章 市政府组成人员和工作部门的主要职责
第五条 市政府由下列人员组成：市长，副市长，秘书长，市政府组成部门的局长、主任。
第六条 市政府实行市长负责制。市长主持市政府的全面工作，副市长、市长助理、秘书长协助市长工作。常务副市长协助市长主持市政府日常工作。市长外出期间，由常务副市长主持市政府全面工作。
第七条 市政府工作中的重大问题，须经市政府全体会议、市政府常务会议或市长办公会议讨论决定。
第八条 副市长、市长助理、秘书长按照分工处理分管工作，实行个人分工负责制。同时，可受市长委托负责其他方面的工作或专项任务，代表市政府进行外事活动。
第九条 市政府秘书长在市长领导下，负责处理安排市政府的日常事务工作，协调落实市政府决定事项和市长交办事项。
第十条 市政府工作部门行政首长负责本部门的工作，实行行政首长负责制和个人分工负责制。
第十一条 市政府工作部门受市政府统一领导，在本部门职权范围内履行职责，行使权力。
第十二条 对涉及多个部门职责范围内的工作，主办部门要主动与协办部门协调，协办部门应积极配合。部门行政首长需要向市政府汇报的事项，应向分管副市长汇报；确需向市长汇报的，必须事前征求分管副市长的意见。
第三章 会议制度
第十三条 市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议及专题办公会议等会议制度。
第十四条 市政府全体会议。由市长、副市长、秘书长和市政府组成部门的主要负责人组成。必要时召开扩大会议，吸收县区长、市政府直属单位及中央、省驻东营单位的主要负责人参加，视情邀请市委有关部门、市人大和市政协专门委员会以及各民主党派、群众团体的负责人列席。市政府全体会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持，一般每年召开1至2次，必要时由市长决定随时召开。会议的主要任务是：
(一)传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神，以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定。
(二)总结部署和决定市政府的重要工作。
(三)讨论分析全市经济和社会发展形势，通报重要工作情况。
(四)讨论通过其他需要由市政府全体会议研究决定的事项。
第十五条 市政府常务会议。由市长、副市长、秘书长组成。市政府有关部门主要负责人和有关县区长根据会议内容列席相关议题的讨论。市政府常务会议由市长决定召开，由市长或市长委托常务副市长召集和主持，在会议组成人员超过半数时方能召开。一般每月召开2次，也可根据工作需要随时召开。会议的主要任务是：
(一)传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神，以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定，提出具体贯彻落实意见。
(二)研究审议需要向省政府请示、报告和向市委、市人大常委会报告的重要事项；讨论
通过提请市人大常委会审议的议案和提请市人民代表大会审议的政府工作报告草案、全市国民经济和社会发展计划草案、全市财政预决算草案及其执行情况等报告。
(三)讨论通过市政府工作计划、重大改革事项、重要政策措施和制定的市政府规范性文件。
(四)分析形势，通报情况，部署工作等。
(五)讨论通过其他需要市政府常务会议研究决定的事项。
第十六条 市长办公会议。由市长、副市长组成，市政府秘书长列席。市政府有关部门主要负责人和有关县区长根据会议内容列席相关议题的讨论。市长办公会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持。一般每周召开1次。会议的主要任务是：
(一)讨论决定县区政府、市直各部门的重要请示、报告事项。
(二)研究审定重大基建和政府投资的重大技改项目、重大预算开支项目以及5万元以上的追加资金项目。
(三)研究区划调整、成立议事协调机构和以市政府名义的表彰等市政府日常工作中的重要问题。
(四)交流工作情况，协调工作，研究安排下步工作任务。
(五)研究讨论市长认为有必要集体研究讨论的其他重要事项。
第十七条 市政府专题办公会议。由市长、副市长或市长、副市长委托市长助理、秘书长、副秘书长召集。涉及2位以上副市长分管工作的，原则上由主管副市长召集会议，会前就议题涉及内容由主管副市长征求有关副市长的意见。专题办公会议根据需要随时召开。会议的主要任务是：
(一)研究协调市政府领导各自分工职责范围内的专门问题，处理日常业务工作。
(二)协调解决分管部门之间有意见分歧的问题。
(三)研究协调需提交市政府集体研究决策的有关问题。凡涉及经费、编制安排的，严格按规定审批程序办理。
第十八条 按照惯例，市长助理出席市政府全体会议、市政府常务会议，列席市长办公会议；市政府副秘书长、办公室副主任参加市政府全体会议，列席市政府常务会议、市长办公会议。
第十九条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的议题由秘书长汇总，市长审定；专题办公会议议题由会议主持人确定。凡会议议题涉及多个部门、单位的，主办部门应在会前进行协调，市政府有关部门提出的协调意见应由该部门主要负责人签署。经主办部门协调意见不一致的，报分管副市长协调或由分管副市长委托市政府副秘书长协调，协调后部门间意见仍有分歧的，主办部门应在市政府有关会议上将分歧意见列明，并提出倾向性意见。凡属副市长、市政府部门、县区政府职责权限范围内决定、审批的事项，或会前未经协调的事项，不安排市政府会议讨论研究。
第二十条 市政府各部门、单位政务工作中需市委、市政府共同研究决定的事项，以及向市人大、市政协报告、通报的事项，应先提交市政府研究后，再提报市委、市人大或通报市政协。
第二十一条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议纪要由市长签发；市政府专题办公会议纪要由会议主持人签发，市长助理、秘书长、副秘书长受委托召开的市政府专题会议，会议纪要应由委托的市长或副市长审阅同意后印发。
市政府全体会议、常务会议和市长办公会议讨论决定的事项，如作新闻报道，需经市政府秘书长审定，重大问题请示市长。
第二十二条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议、专题办公会议的会议组织工作，由市政府办公室负责。会议指定人员要按照会议通知要求与会，凡有特殊情况不能参加的，要提前请假，并将替代列席人员名单报市政府办公室。
第二十三条 市政府根据需要召开全市性会议(包括电视电话会议)，县区政府和市政府部门、单位有关负责人参加。主要任务是：贯彻省政府重要会议精神，部署全市性工作。
以市政府名义召开的或拟请县区政府负责人参加的会议，必须按程序提交市政府有关会议研究确定。未经批准，市政府工作部门不得以市政府名义召开业务性、行业性工作会议。市政府工作部门召开的业务性、行业性会议，一般不要请县区长或副县区长参加，确需县区长或副县区长参加的，由分管副市长提出意见，提交市政府有关会议研究确定，特殊情况报经市长批准。
严格控制会议规模和规格，提倡开短会、小会、电视电话会；凡能合并召开的会议，应尽量合并召开。除市政府召开的重要综合性会议外，一般会议只安排主持人和讲话人，其他市政府领导不陪会。
第四章 公文审批制度
第二十四条 审批公文，应当遵守《国家行政机关公文处理办法》等有关规定。
第二十五条 县区政府和市政府部门、单位报送市政府审批的公文，应由其主要负责人签署，并以正式文件送市政府办公室，由办公室按照市政府领导分工呈批，重大事项报送常务副市长、市长审批。除市政府领导直接交办事项外，不能直接报市政府领导。
第二十六条 县区政府和市政府部门、单位报送市政府审批的公文，如涉及其他部门的职责，主办部门应主动与有关部门协商。经协商取得一致意见的，由主办部门与有关部门会签或联合报市政府审批；不能取得一致时，主办部门可列明各方理据，提出建设性意见报市政府协调或裁定。
第二十七条 以市政府名义签订的各类合同，应由有关部门代拟合同文本，送市政府法制办公室审核，按程序报市政府审定。
第二十八条 市政府部门、单位提请市委、市政府共同审批的公文，首先送市政府办公室按程序运转，经市政府办公室审核把关并经市政府领导审定后，再送市委办公室按有关程序办理。
第二十九条 市政府领导审批公文时，应当签署明确意见。对于一般报告性公文，圈阅表示已阅知；对于有具体请示事项的公文，圈阅则表示同意请示的事项。
第三十条 以市政府名义制发公文，由市政府办公室审核后，送市政府秘书长核转分管副市长签发。其中，重大事项报常务副市长、市长签发；以市政府名义制发的“请示”、“报告”，由市长签发，市长外出期间由常务副市长签发。以市政府办公室名义制发公文，属市政府领导批示办理的，由市政府办公室审核后报分管副市长签发。
第三十一条 切实精简公文，提高公文处理效率。以市政府或者市政府办公室名义制发的文件，应当少而精，注重实效，其内容应当是涉及全市全局性的重要决策、重大政策措施、重要工作部署以及其他重要事项。凡属部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，确需经市政府批准后发文的，可经市政府领导同意后，加“经市政府同意”字样。实行公文限时办理，确保公文传递及时、准确。
第三十二条 用政府计算机通信专网传输的政府电子公文，包括市政府和市政府办公室文件、会议通知等，一律视为正式公文，与相同内容的纸质公文具有同等效力。
第五章 查考核和行政效能监察制度
第三十三条 政府领导对分管的工作，应认真部署，加强督促检查，实现任务目标。市政府工作部门应加强对本部门工作的部署和督促检查，确保落到实处。
第三十四条 市政府重要决策、重要工作部署及其他需要县区政府和市政府部门、单位负责落实并督查的事项，市政府办公室应及时立项通知、检查催办、汇总报告落实情况。县区政府和市政府部门、单位要认真落实，并及时准确地反馈落实情况。
第三十五条 格实行政务督查考核制度。市政府每半年对县区政府和市政府部门、单位工作目标、工作任务完成情况进行一次督查考核，每年根据考核情况进行奖惩。具体由市政府办公室负责。
第三十六条 领导同志的批示件，要严格按照领导批示内容和《领导批示事项办理工作暂行规则》转有关单位办理。承办单位应及时向市政府办公室书面报告办理结果，由市政府办公室汇总整理后书面报告批示人。
第三十七条 据省政府关于进一步开展行政效能监察工作的通知要求，加强对县区政府和市政府部门、单位及其工作人员的行政效能监察。监察内容是：监督检查是否认真履行法定职责，行政行为是否符合法律、法规和政策，做到令行禁止；监督检查廉洁勤政、高效务实、改善行政管理、提高行政效能、改进工作作风情况；监督检查是否按规定要求落实重要改革措施、工作部署及重大任务，是否实现工作目标；监督检查对人民群众反映比较集中的热点、难点问题，是否及时采取有效措施加以改进等。具体由市监察局负责。县区政府和市政府部门、单位要建立健全岗位职责和依法办事、服务承诺、目标责任及奖惩等各项制度，切实加强行政效能建设。
第六章 务活动工作制度
第三十八条 请市政府领导参加的内外事活动，一律由市政府办公室统一安排。县区政府和市政府部门、单位不得直接向市政府领导发送请柬。
第三十九条 市委、市政府统一组织安排的重要活动外，市政府领导一般不参加接见、合影、颁奖、剪彩、典礼、首映首发式等应酬性活动；不出席县区政府和市政府部门、单位召开的各类表彰会、纪念会、座谈会；不为县区、部门召开的会议发贺信、贺电；不为县区、部门的活动题词、题字。除重点工程项目、重大对外合作项目及有重要社会意义的活动外，市政府领导不出席县区、部门举办的各类庆典活动。
第四十条 政府及部门、单位领导因公出国(或赴港澳)审批手续，按照《东营市党政机关事业单位工作人员因公出国(或赴港澳)审核审批暂行规定》办理；应邀赴台交流的，按照对台交流管理工作的有关规定办理。其中，市政府部门、单位正职出访，由市政府分管外事工作的副市长审核，报市长、市委书记签批；副职出访，由市政府分管外事工作的副市长签批。市政府各部门、单位副县级以上人员出访，需事先征求分管业务工作的副市长意见，同意后再按审批程序办理。
第四十一条 区政府和市政府部门、单位对外友好往来方面的活动，需邀请市政府领导出席的，应书面报市外侨办，由市外侨办拿出意见，按程序报市政府领导审定。涉及台湾人士来访的，由市台办拿出意见，按程序报市政府领导审定。国家部委、省政府部门和外市来宾来东营考察指导工作，原则上由对口部门负责陪同接待，市政府领导不全程陪同。重要接待活动，由市政府办公室统一安排。
第四十二条 政府领导政务活动的宣传报道应从严掌握。一般性的会议、活动、会见原则上不报道。新闻单位对由市政府组织或者经市政府批准的活动的报道，要经市政府有关副秘书长或办公室副主任审阅。
第七章 出请假报告制度
第四十三条 市长、市政府秘书长出差(出访)，应事前向市长请示，并将外出时间、地点、联系方式等有关事项告市政府办公室。出差(出访)返回后，应向市长报告。
第四十四条 区长出差(出访)3天及以上的，应事前向市长报告；市政府部门、单位主要负责人出差(出访)3天以下的，应事前向分管副市长报告；3天及以上的，应事前向分管副市长、市长报告。以上人员请假经市政府领导同意后，应将外出时间、地点、联系方式和代为主持工作的负责人名单送市政府办公室备案。外出返回后，应告知市政府办公室。
第八章 主监督和政务公开制度
第四十五条 据宪法和法律规定，市政府定期向市人民代表大会及其常委会报告工作，及时办理人民代表的议案和建议，并报告办理情况。
第四十六条 强同市政协、各民主党派和各群众团体的联系，及时通报每个时期的工作部署。市政府制定全市经济社会发展中长期规划和提请市人民代表大会及其常委会审议的报告草案，应听取政协和各民主党派的意见。及时办理市政协委员的提案，并通报办理情况。
第四十七条 政府及各部门、单位除涉及国家秘密的事项外，都应按照《东营市政务公开暂行规定》的要求，实行政务公开，通过多种形式向社会公开行政审批、行政事业性收费、行政决策、行政执法、工程招投标、重大人事变动和政策、政府采购，以及与群众权益密切相关的事项等。
第四十八条 立健全市政府重要经济社会决策事项公示制度。市政府制定经济和社会发展规划，出台重大政策、改革措施等，事先通过一定形式向社会公布，广泛征求人民群众和社会各界的意见，促进决策的科学化、民主化。
第四十九条 市政府、市政府办公室名义发布的非密级普发性公文，应在《东营市人民政府公报》上刊登。
第五十条 据需要举行市政府新闻发布会，及时向社会通报经济社会发展和工作中的重要情况。
上海市城市道路架空线管理办法
上海市人民政府
上海市城市道路架空线管理办法
（2001年9月13日上海市人民政府令第106号发布根据2004年7月1日《上海市人民政府关于修改〈上海市化学危险物品生产安全监督管理办法〉等32件市政府规章和规范性文件的决定》第一次修正根据2008年8月1日《上海市人民政府关于修改〈上海市城市道路架空线管理办法〉的决定》第二次修正）
第一条（目的和依据）
为了加强对本市城市道路架空线的管理，充分利用城市道路地下空间资源，改善城市市容环境，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条（定义）
本办法所称的架空线，是指架设在城市道路上空的线缆，包括高（低）压输配电线路、信息传输线路、电车供电馈线等。
第三条（管理原则）
本市城市道路架空线的建设和管理，实行统一管理、分级负责、合理规划、严格控制、逐步入地的原则。
第四条（管理部门）
上海市市政工程行政管理部门（以下简称市市政管理部门）是本市城市道路架空线的行政主管部门；上海市道路管线监察管理机构（以下简称市管线监察机构）负责具体管理工作。
区（县）建设行政管理部门负责本区（县）范围内城市道路架空线的管理。
本市建设、规划、电力、信息、通信、交通、市容环卫、房地、绿化、公安等有关部门应当按照各自职责，协同实施本办法。
第五条（新建架空线的规划控制）
本市中心城、新城、中心镇范围内的城市道路，不得新设置架空线及其杆架或者在已有的杆架上增设架空线。
前款规定范围以外的城市道路需要新设置架空线及其杆架的，建设单位应当向规划行政管理部门提出申请，经审核同意后，方可进行建设。
第六条（临时架空线的管理）
本市中心城、新城、中心镇范围内因工程建设或者举办其他活动等原因，需要架设临时架空线的，应当事先将临时架空线架设方案按照城市道路市、区两级管理分工，向市市政管理部门或者区（县）建设行政管理部门备案。
工程建设或者其他活动结束后15日内，申报人应当拆除架设的临时架空线。
第七条（入地规划与计划）
本市中心城、新城、中心镇城市道路的已建架空线，应当逐步埋设入地。
市市政管理部门应当会同规划、电力、信息、通信、交通等管理部门，制订本市架空线入地规划；区（县）建设行政管理部门应当根据架空线入地规划，会同同级规划管理部门编制本区（县）范围内的城市道路架空线入地建设计划，并听取相关架空线权属单位的意见。
架空线权属单位应当按照架空线入地建设计划，落实经费、组织实施。
第八条（同步入地建设）
本市中心城、新城、中心镇的城市道路实施扩建、改建、大修工程的，沿途架空线应当同步埋设入地。
市市政管理部门或者区（县）建设行政管理部门应当在前款规定的城市道路扩建、改建、大修工程建设计划确定后５个工作日内，通知城市道路工程建设单位和相关架空线权属单位。城市道路工程建设单位应当会同架空线权属单位及时制定架空线同步入地施工方案，并由架空线权属单位具体实施。制定同步入地施工方案发生争议时，由市市政管理部门或者区（县）建设行政管理部门会同相关行业管理部门进行协调。
因地下管位等原因无法埋设入地的架空线，经市市政管理部门审核同意，可暂时予以保留。
第九条（预埋管道和共同沟的利用）
已有预埋管道或者共同沟的城市道路，沿途新建线缆应当埋入预埋管道或者共同沟。
第十条（架空线及杆架的管理）
架空线、架空线杆架权属单位应当加强对其所属架空线和架空线杆架的巡视和检查，负责架空线和架空线杆架的维修和养护，确保架空线和架空线杆架的安全、整洁和完好。
本市中心城、新城、中心镇范围内的城市道路架空线需要维修更新的，架空线权属单位应当事先告知市管线监察机构或者区（县）建设行政管理部门，市管线监察机构或者区（县）建设行政管理部门应当在架空线作业时派员实地核查。
架空线、架空线杆架的设置应当符合本市架空线及其杆架的设置技术标准，具体标准由市建设交通行政管理部门会同市政等相关行政管理部门按照保障城市公共安全和市容整洁的原则另行制定。
架空线、架空线杆架权属单位对废弃的架空线或者架空线杆架，应当及时予以清除。
第十一条（架空线的备案管理）
本市实行架空线备案制度。
架空线资料由相关架空线权属单位向市市政管理部门备案；其中，信息传输架空线资料由该架空线权属单位向市信息行政管理部门备案，市信息行政管理部门将备案资料汇总后抄送市市政管理部门。
应当向备案部门提供的架空线资料包括：架空线名称、路由、规格、数量，杆架数量，相关设施的规格、数量以及架空线空间布置等。
第十二条（权属不明架空线及杆架的处理）
区（县）建设行政管理部门或者架空线杆架权属单位发现有权属不明的架空线或者架空线杆架的，应当及时提请市管线监察机构予以公告。公告期限为90日，公告期满后无人认领的，由区（县）建设行政管理部门组织清除。
第十三条（架空线损坏的处理）
任何单位和个人不得危害架空线和架空线杆架的安全。
对造成架空线损坏的，损坏者应当立即向市管线监察机构或者区（县）建设行政管理部门报告；市管线监察机构或者区（县）建设行政管理部门在接到报告后，应当及时通知被损架空线权属单位；被损架空线权属单位应当及时组织抢修，恢复架空线的正常状态。
第十四条（埋设入地的代履行）
对应当埋设入地而拒不埋设入地的架空线，市市政管理部门或者区（县）建设行政管理部门可以组织有关单位代为埋设入地，其费用由架空线权属单位承担。
第十五条（优惠措施）
架空线权属单位实施架空线埋设入地建设的，可以按照有关规定，享受相应的优惠政策。
第十六条（推广应用非开挖技术）
架空线埋设入地施工应当依靠科学新技术，推广应用非开挖技术。
第十七条（罚则）
对违反本办法规定的行为，按照下列规定予以处罚：
（一）违反本办法第五条第一款、第十条第三款或者第十条第四款规定，擅自在已有的杆架上增设架空线的，架空线、架空线杆架设置不符合技术标准的，或者不及时清除废弃的架空线或者架空线杆架的，由市市政管理部门或者区（县）建设行政管理部门责令限期改正，并处以3000元以上3万元以下的罚款；危及公共安全的，可处以3万元以上10万元以下的罚款。
（二）违反本办法第六条第一款规定，架设临时架空线未备案的，市市政管理部门或者区（县）建设行政管理部门应当责令限期改正，逾期未改正的，处以200元以上2000元以下的罚款。
（三）违反本办法第六条第二款规定，未在规定的期限内拆除临时架空线的，由市市政管理部门或者区（县）建设行政管理部门处以500元以上5000元以下的罚款。
（四）违反本办法第八条规定，架空线应当埋设入地而拒不埋设入地的，由市市政管理部门责令其限期改正，拒不改正的，处以3000元以上３万元以下的罚款。
（五）违反本办法第十条第一款或者第二款规定，不履行架空线和架空线杆架的维修和养护职责的，或者维修更新架空线未告知的，由市市政管理部门或者区（县）建设行政管理部门责令其限期改正，拒不改正的，处以500元以上3000元以下的罚款。
（六）违反本办法第十三条规定，危害架空线、架空线杆架的安全或者损坏架空线后不及时报告的，由市市政管理部门或者区（县）建设行政管理部门处以500元以上5000元以下的罚款。
违反本办法第五条规定，擅自新设置架空线及其杆架的，由规划行政管理部门按照城市规划的有关规定予以处罚。
第十八条（行政监察）
市政、建设、规划等行政管理部门在本办法的执行过程中，发现相关单位有违法行为的，应当将有关情况及时抄告监察部门。
第十九条（执法人员违法行为的追究）
执法人员在本办法的执行过程中，有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、枉法执行的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条（复议和诉讼）
当事人对有关行政管理部门的具体行政行为不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请复议或者提起诉讼。
第二十一条（施行日期）
本办法自2001年11月1日起施行。
浅论证券操纵行为
宁波市检察院 岑剑平
八届人大四次会议上通过的《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中正式把证券市场的发展列入国家的长期规划中，明确提出：“积极稳妥地发展债券和股票融资，进一步完善和发展证券市场”，这对于我国证券市场的发展无疑是具有里程碑的意义。同时，无可否认我国证券市场尚处发展的初期，存在着过度投机、内幕交易等欺诈违法现象，本文拟就证券市场的主要欺诈形式——操纵行为，结合全国人大常委会新近通过、颁布并将于今年七月一日实施的《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）有关规定，不揣冒昧，略陈管见，以期抛砖引玉，求教大方。
一、操纵行为的科学界定。
“操纵”一词在《现代汉语词典》中解释为：“用不正当的手段支配、控制”。我国多数学者在民商法书籍中，援用现成法规——《禁止证券欺诈行为暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第七条精神来确定证券操纵定义，即操纵行为是指任何单位或个人以获取利益、减少损失为目的，利用其资金、信息等优势或者滥用职权操纵市场，影响证券市场价格，制造证券市场假象，诱导或致使投资者在不了解事实真相的情况下作出证券投资决定，扰乱证券市场的行为。
美、日等证券立法较为发达国家的典型解释为：“意图造成不真实或是以令人误解其买卖处于活跃状态；或者抬高或压低证券的价格，以诱使他人购买或出售该项证券而进行涉及买卖某一证券的一系列交易行为”。
也有部分观点认为，操纵是指：“为抬高、压低、稳定某种证券价格而实施的一系列故意干扰证券市场供求的自由运行”的行为。
综观上述三种概念表述的内涵及外延，笔者认为均有欠妥之处：第三种表述概念过于简约，以致没有将操纵行为包涵无遗。第二种解释在对操纵行为涵盖方面同样有重大遗漏之处。首先，操纵行为虽一般表现为入市交易行为，但并非所有的操纵行为都需要入市交易才能实现。例如，为影响证券的发行、交易而故意散布谣言或不实资料，就是一种比较古老且十分典型的操纵行为。其次，也未能包括违反证券交易的自由运作精神而作故意稳定某种证券或证券市场价格的行为。即作所谓的安定操作。第一种定义除概念描述稍显冗长、繁琐外，倒还差强人意。
笔者认为，所谓证券操纵行为是指：任何机构或个人，利用其资金、信息等优势或滥用职权影响证券市场的自由运作，故意抬高、稳定、压低证券市场价格，诱使其他投资者买卖证券，扰乱市场秩序的行为。换言之，任何机构和个人人为地故意变动或稳定股票、债券等证券行情，以引诱其他机构和个人参与买卖交易，从而为自己谋取利益或转嫁风险的，均属操纵行为。
二、证券操纵行为对社会的危害。
操纵行为的实质是一种欺骗行为，它旨在通过人为地影响证券市场的价格，欺骗广大投资者使自己从中得利，这种人为地扭曲证券市场价格的行为，给证券市场的秩序造成极大的危害，也是我国及其他国家证券立法所禁止的。其主要危害有：
（一）破坏证券市场秩序，危害国家金融体系，妨碍社会经济的发展，严重的可引发金融风波和经济危机。
国家的金融体系是国家的经济命脉，金融体系主要是由证券市场、银行、汇市等组成，证券市场作为国家金融体系的重要部门，牵一发动全身。操纵行为破坏市场运行机制、扰乱市场秩序、损害市场声誉，进而会导致证券市场应有的诸如对社会资源合理配置、产业结构优化调整、提高经济效益等功能丧失或彻底崩溃，甚至有可能引发国家经济危机，给社会经济生活造成劫难。
（二）虚假的供求关系，扭曲正常价格，造成资金的异常流动。
证券作为一种金融商品进入市场，实际上是虚拟资本。其价格是发行公司赢利情况及资本利率的集中体现，具有较大的不确定性。操纵行为利用了市场调节证券价格的原理，通过故意抬高、压低等手段人为影响市场供求关系，操纵者在证券价格的变动中，误导资金流向。通常在这种情况下，资金不流向最需要它的企业、公司，而是流向能给操纵者带来暴利的部门。
（三）损害投资大众（主要是中小散户）的合法利益。
操纵者利用资金、信息或持股等优势联合操纵或连续买卖，造成交投活跃的虚象，而资金、信息等方面处于劣势的中小投资者，在证券市场上只能处于被动地位。申言之，操纵者谋取的暴利或避免的重大损失正是以牺牲广大投资者的利益为前提。可以这样说，证券市场中的操纵行为是对投资大众合法权益的侵害，对其财产的变相榨取。
（四）损害银行信用、加剧证券抵押物的不稳定。
证券操纵造成股市、债市的行情大起大落，尤其是股市暴涨时，会吸纳大量银行存款流入股市，尤其是大机构规避法律，从银行融资炒股，更是增加银行风险，损害银行信用；另外，以证券作为抵押物的抵押关系中，因为证券交易的多变性和证券价格的波动性，本来就是一种不很稳定的债权、债务关系。假如操纵行情者不时地兴风作浪，使证券市价暴涨暴跌，就会使这种关系更不稳定，增加了许多风险系数。
三、证券市场操纵行为的构成要件。
根据《暂行办法》以及新近出台 的《证券法》的有关规定，构成证券操纵行为的民法要件，主要是主观方面要件和客观方面二大部分，即目的（动机）和行为。
（一）目的和动机。
操纵行为的主观要件，包括目的和动机，目的与动机既互相联系又相互区别。借用以辨证唯物主义认识论为理论基础的我国刑法理论关于目的与动机的区分，可以认为，操纵行为的动机也就是行为人的最终追求目标或原始动因，是为了获取暴利或避免重大损失；操纵行为的目的，则是故意人为抬高、压低、稳定证券价格，以诱使他人参与买卖证券。要确认某证券交易是否属于操纵行情的违规行为，必须搞清参与者进行这一证券交易的动机是否为了人为地影响该证券的供求关系和市场价格，搞清楚其目的是否为了诱使他人参与该种证券买卖。
那么，在具体的案件中，具备什么样的证据才能证明该种目的和动机的存在呢？对此，欧美、日本等国司法实践于我们有相当的借鉴意义。上述有关国家判例认为，只要有相应证据证明行为人为了价格变化或为引起价格变化而人为地采取措施，表面上看来建立了操纵的目的，即可推定目的存在，除非此时被告能够提出不成立的有力反证。美国证券委员会主张，既然深查人类的心灵是不可能的，因此通常在被告没有招认的情况下，认定操纵目的的结论是基于环境的证据推理出来的，如果行为人在实施了有关的异常行为后又无法证明自己具有合法、合理的目的时，便可确认其具有操纵的目的。
（二）行为。
行为人操纵证券的行为，可以表现为语言，比如散布谣言，也可以是行动，例如哄抬证券价格。１８１４年首例由英国伦敦法院判决的股票市场操纵案，就是一个典型的通过散布谣言来干涉股市行情的行为。在证券市场上，操纵表现为行动的，则更是繁多，主要有：串通某些证券分析家，通过他们撰文、评股等方式向广大投资者介绍、建议购买某种股票；散布有关上市公司的假消息；制造某一股票交投活跃或者清淡的假象；勾结大机构，垄断市场等等；不论以何种形式表现出来。其根本特征就是欺诈。操纵行为属于智慧型的业务违法活动，随着交易方式的发展及时代的推移，更有繁衍扩张之态势。下面就《证券法》第七十一条以及《暂行办法》第八条的规定讨论几种具有典型意义的操纵行为的表现形式。
第一，通过单独或者合谋，集中资金优势、持股优势或者利用信息优势或者连续买卖操纵证券交易价格。
这类手法在理论上被称为通谋买卖、连续买卖。具体地说，是由一个或数个行为人（主要是大机构）先筹足一大笔炒作资金，选定某种具有炒作潜力且易于操作的个股，暗中利用不同的帐户在市场上吸足该股，尔后结合各式炒作题材连续进场拉抬股价，制造上涨行情，从而引诱广大投资者追涨跟进，使股价一路攀高，待股价涨到一定高度，暗中出货，甚至融券卖空，此时交易量明显放大，股价呈剧烈振荡，等股价回跌再逢低补吃，以备下次炒作。如此循环炒作方式操纵价格，从上涨及下跌中，两面获利。此种情况的其它表现形式还有：其一，行为人连续以低进高出或高出低进的方式频繁买卖，以达到抬高或者压低证券价格的目的。其二，以拉锯的方式反复作价。即操纵者在不同的证券代理商处开设帐户，以同一笔或数笔证券反复地通过某个证券商处买进，然后通过另一证券商卖出，造成交投活跃假象，引诱中小投资者盲目跟进。其三，以冲销转帐的方式反复作价。即由一个集团或公司利用其不同身份开设两个以上户头，以冲销转帐方式反复作价，操纵者仅实际支出部分手续费用，将证券价格抬高或压低。
对于此种操作手法，世界各国均明确立法禁止。我国有关法律规定，禁止“通过以抬高或压低交易价格为目的，连续交易某种股票……” ，禁止“联合或连续买卖，操纵证券交易价格。”日本《证券交易法》第159条第1款第4、5、7、8项规定，禁止为促进他人购买或出售该项证券，而单独或与一个或更多的人对在交易所上市的任何证券作一个连续的买卖，造成该证券真实或表面的繁荣交易，或抬高、压低证券价格的行为。美国1934年《证券交易法》第9条（a）（2）项亦有如此规定。
案例一：南山基金管理公司违规操纵市场案（1997年6月，证监查字（1997）20号）
1996年11月，南山基金管理公司集中巨额资金（9525万元）以16个帐户持续买入石家庄国际大厦有限公司股票达1450万股，占国际大厦流通股的30％，将国际大厦股价拉高至21元，涨幅达1倍左右，期间，南山基金多次利用不同帐户对该只股票作价格相近、方向相反的交易，以制造成交活跃现象，各帐户自买自卖量占42．4％。
第二，与人串谋，以事先约定的时间、价格和方式，相互进行证券交易或相互买卖并不持有的证券，影响证券交易价格或证券交易量。又称相对委托。
操纵参与者经串通，分别扮演买方和卖方角色，并按照事先约定的交易券种、数量、价格，在相近时间内，向不同的证券公司发出买进、卖出的交易指令。并达成交易的行为。相对委托的实质是人为造市，造成某种证券价格上涨或下跌，给广大投资者造成交易活跃的表象。当跟风者纷纷光顾由造市者操纵的证券时，操纵者趁机获取巨额利润。因为相对委托是两个以上行为人分别通过两个（或以上）券商进行证券交易的，所以只要严密掩饰事先串通、共谋事实，仅仅凭交易记录一般很难证实本行为。我国现行立法，如《暂行办法》及《证券法》对此规定却至为概括、原则。美、日等国法律值得我国司法实践借鉴一下。按美国《证券交易法》第9节关于相对委托行为的构成要件规定为：（1）客观上交易双方有同谋行为，即要求双方的委托行为在时间、价格、数量上有相似性即可。例如，第9节（b)项、(c)项规定：“知道由相同或不同的当事人，或为了相同或不同的当事人已经或将要在实际上相同的时间以实际相同的价格卖出（买入）该项证券的实际相同类型的指令，而发出买入（卖出）该项证券的指令。（2）允许两个相反的委托行为之间有一定的时间间隔、价格上落或数量差异，不要求绝对一致。该类操纵行为发展到极致，便是相互要约买卖并不持有的证券。这种情况中的行为人，是在并不持有该种证券的前提下，实施所谓出售或要约出售证券，在排除了误操作的情况下，操纵者的目的必然是企图制造某种证券或证券市场的虚假行情从中渔利。此种行为对广大投资者来说，很容易对证券价格状况产生误解而蒙受损失，为害尤烈。
案例二，上海万国证券公司“327”空抛案。
1995年2月23日，这是中国证券业难忘的一天。该天，上海国债期货交易总成交8539.93亿元，6800多亿集中在“327”品种（它是92年发行的三年期100元国库券），下午4点22分，上海万国证券公司及其空方盟友陡然抛出700万口（合1760亿人民币）的空单，致使“327”价位迅速从152元跌落到147.5元，万国证券公司不仅收复此前做空的亏损而且硕果累累。然而事情并未到此结束，因“327”品种发行总量是380亿，入市现货不到200亿，万国证券公司及空方盟友下单量高于市场流量的20倍，他们是拿并不持有的证券空单游戏投资大众。上海万国证券公司总裁管金生，在他亲手制造的金额为10亿人民币之巨的证券操纵风波中，结束了其辉煌的证券王子生涯。
第三，以自己为交易对象，进行不转移所有权的自买自卖，影响证券交易价格或证券交易量。我国证券业界称之为“对倒”。
这是一种较为古老的证券市场操纵方式，国外证券理论称为“洗售”，或叫虚买虚卖。它是由同一投资人，分别在不同的证券代理商处，依照一定的价格作相反的买和卖，以撮合成交。目的在于创造交易纪录，操纵者持有的证券种类和数量并没有增减，行为人是在“左手买进，右手卖出”。这种虚假买卖，既包括同一公司或个人范围内的买卖，也包括不同公司或个人之间的交易，双方商定不以交易现实而转移证券所有权，一方将买得另一方的证券 ，事后暗地里返还给另一方。实践中主要表现形式是前者，这种不转移证券所有权的虚买虚卖、对倒交易，数量大、次数频繁，显然要影响到证券市场行情，制造出证券价格的虚假纪录。比如，某操纵者想高价卖出手中证券，而当时价位又不理想，便会利用在证券经营机构分设的不同帐户，也有的与其他机构或个人串通约定，以同样的价格或比较接近的价格，同时购买和售出某种证券，逐步拉高反复操作，使该证券价格不断上扬，吸引别人参与买卖，在一定价位时，逐步将手中证券抛出。上述前一段的虚假买卖情况，若发生在不同公司或个人之间的，则比较难以查证，且对广大投资者更具迷惑性，被证券交易监察部门发现、查明的绝大多数在同一公司或个人范围内的对倒交易。
案例三，广发证券公司违规操纵市场案。（1997年6月，证监查字（1997）16号）
广发证券公司在自营帐户买卖南油物业股票时，共动用资金5.4亿元，并使用不同的帐户对南油物业股票作价格、数量相近、方向相反的交易，拉高股价。据统计自10月11日至11月29日，广发证券公司通过自营帐户之间自买自卖该股票3365241股，使该股票价格由8.55元上升至20.49元，涨幅达1.4倍。12月2日至12月30日，该公司再次相对委托南油物业14324982股，相当委托买卖量大，笔数频繁，价量配合明显。
第四，用散布谣言或不实资料等方法，影响证券交易。
所谓谣言，一般是指行为人就某种证券发行公司的经营及其过去将来发表的虚假或能使人产生误解的陈述。谣言的内容是自己或他人的操作正在或即将要进行的将来不确定的事实，内容 可以是完全不真实或 有几分真实。所谓不实资料，是指对事实真相作虚伪不实或以令人误解的书面资讯，也就是关于该有价证券的买卖交易，就重要事项作虚伪表示或故意作招致误解的材料。谣言的内容是其主观上认知的将来不确定的事实；而不实资料的内容则是散布时主观认识可确定已经不真实的情况，任何操纵市场行为都要通过对投资者的投资决定构成误导才能达到目的，与真实的消息能够影响证券市场一样，虚假消息也是影响证券市场的一个十分重要的因素，许多消息直接影响到个别证券价格甚至价格指数的变化。因此，为确保消息、资讯的真实、正确，各国立法均禁止不通过交易行为而借助散布谣言、传播不实资料方式进行的操纵行为。美国《证券交易法》第9条（ a)(3)(4)和(5)项，日本《证券交易法》第125条第2款第二项和第三项分别对防止造谣欺诈行为，予以法律规范。我国《暂行办法》第七条、第八条规定，禁止：“以散布谣言等手段影响证券发行、交易的操纵行为”。
案例四，北海投资公司收购“苏三山”案。
1993年10月，湖南省某物资局干部用单位货款100万，已经买进江苏昆山县三山股份有限公司（苏三山）股票15万股。然后，他以北海投资公司的名义，向深圳证券交易所发出匿名信，提出要收购“苏三山”股票的虚假意向。然后，又采取信函、传真、电话等方式，以“北海正大”公司的名义，向《深圳证券报》通报所谓收购的虚假消息，要求公布，《深圳证券报》11月6日头版头条发布了《北海正大置业致函本报向社会公众收购苏三山股票》的消息，在深交所，苏三山股票价格从开盘时的8.30元飙升到收市前的11.4元，他趁机抛出9500股。11月9日，中国证监会发言人立即就此事发表谈话，进行辟谣，于是苏三山股票价格一路下跌，一大批跟风炒作的中小投资者损失惨重。
第五，安定操作等其它违法操纵行为。
所谓安定操作，是指行为人单独或与他人合谋，违反有关 证券法规或行政命令，以固定或者稳定有价证券的市场行情为目的，在有价证券市场上所实施的一联串的买卖交易行为。这种行为通常在募集或者销售、发行、抵押某种有价证券时实施。比如，某券商承销新发行的某项证券后，因大量的新证券进入二级市场，必然会发生暂时性的供过于求现象，该种证券价格可能会下跌，从而使交易价格低于承销价格，承销券商会蒙受重大损失，进而影响证券发行的一级市场。所以，承销券商为维持证券价格，往往采取特定价格买进所有低于该价卖出的该种证券，使之止跌趋稳。
但是，安定操作往往被无度地运用于市场操纵，那么广大投资者利益受损风险性就会增大，因为，安定操作增加了一连串的买卖交易，这种人为增加的买卖行为，影响广大投资者对市场行情的判断，从而影响他们的理性交易。 对安定操作的评价，证券理论研究者认识不一。持否定说者从保护广大投资者利益的角度出发认为，安定操作本身也是一种操纵行为，干扰证券市场的自由运作，必须绝对禁止；持肯定说者则从保护发行人、承销商利益，从保持资本流入的确定性的角度，认为安定操作可以平衡大量的新证券流入市场所发生的供过于求现象，有重大存在价值，应不予立法禁止。
美、日证券立法肯定安定操作的正面作用，允许有限的安定操作，并制定特别的规则防止滥用，如果行为人违法规则实施的安定操作，则视为违法。日本《证券交易法》第125条第3款规定：“如何人都不得单独或与他人共谋，违反政令规定，以固定或稳定有价证券行情为目的，在有价证券市场不断的进行买卖交易，或者委托或受托行为”。与日本一样，美国1934年《证券交易法》第9条（a)(6)项对安定操作从立法角度予以多重约束，反观我国证券立法，对安定操作却持绝对肯定说，未加任何规范约束。
