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从庭前调解的实践来论庭前调解机制的构建

叶文炳


民事诉讼调解制度是我国的一项重要的司法制度，是我国社会主义法制的重要组
成部分，长期以来在我国司法审判制度中占有极其重要的地位。随着我国司法程
序性改革的深入，案件流程控制权与审判权的相对分离，原来广泛应用的一些民
事诉讼调解方式，无论是在自愿原则上，还是效率上存在的问题日益突出。为此，
法院可以根据自身在“大立案”改革上实行的流程控制权和审判权分离的基础上
，在立案庭内建立庭前准备、调解组，他们除了负责所有的庭前程序性事务外，
主要工作开展庭前调解。像福建沙县人民法院的庭前调解解决了民商事近50%的案
件，一时间显现出巨大优势，但也存在一些问题，笔者认为要建立真正有法律意
义的新型调解模式，庭前调解就应加强下例意识认识和机制的建立。
一、统一认识，明确在庭前调解的总体思路。
针对现阶段，我国法院调审合一调解制度所显现出来的种种弊端，把法院调解程
序从审判程序中分离出来，作为法院处理民事纠纷的另一种诉讼方式，是法院调
解模式改革的必然选择。笔者认为，结合法院已经搭建的大立案运行框架，确立
了调审相对分离式的调解模式，在审判方式改革整体部署下，以庭前调解为重点
，重构漳平法院的调解制度，并在已经建立的流程控制权与审判要相对分离的条
件下，对原有的运行机制的略加重新调整设计就有了一个更加符合当事人自愿原
则的调解模式和制度的形成。
二、利用已经实行的“大立案”改革，为法院建立庭前调解工作机制创造了充分

的条件
1、已经实施的流程控制权与实体审判权相对分离机制，为建立调审相对分离的
庭前调解工作机制奠定了基础。
严格来说，实体审判属于审判流程管理的主要环节之一，实体审判权与流程控制
权共同构成了法院的审判权。这两种权力被混合在一起，必然会导致权力因缺乏
制约而被滥用的不良后果，更重要的是，这种权力架构不仅不能使法院的审判权
对当事人的合法权益进行充分的保护，而且由于诉讼的低效率和缺乏公正的表象，
直接损害了法院的权威和裁判的公信力。现在许多法院近几年已经对流程控制权
与实体审判权实施了相对分离，实践中除了对实体审判加以有效的制约外，流程
控制权本身亦被分割为几项亚控制权，如排期权、财产保全实施权、庭前证据交
换主持权等。这些亚控制权虽然由作为一个整体的立案庭拥有，但各亚控制权的
权力主体仍然是相对独立的，在这些亚控制权之间亦存在一种权力的制约关系。
在这点上，通过一些法院的实践证明，这种的改革是成功的。同时，也为在流程
控制阶段建立调审相对分离的庭前调解机制奠定了基础。
2、立案庭已经拥有的流程控制权，可以为法院对案件进行调或不调的有效分流提
供了条件，也就有更大可能提高庭前调解工作实践性和效率性。
在法院立案庭建立庭前调解是利用立案庭拥有的流程控制权加强效率建设和实践
，也是调解和审判分离的深化和真正的实践，是法院完善调解制度的必然选择。
案件在立案庭进行排期前按庭前调解的可调性和不可调性进行分类。分类后，必
调解的案件则立即进入庭前调解程序，不必调的案件则尊重当事人选择。比如，
自从2002年7月1日到2003年6月30日，漳平法院共受理民商事案件632件，分流到
进入庭前调解有412件，庭前调解成功有261件，在立案庭15日内调解成功的有
124件，实践证明这样模式的调解，无论是程序公正性还是效率性都得到极大的
提高。
三、根据法理性要求规范法院庭前调解的工作机制
1、确立符合我院的庭前调解主体
广西壮族自治区人大常委会


广西壮族自治区航道管理条例

（2002年7月27日广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过

根据2010年9月29日广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议《关于修改部分法规的决定》修正）


第一章 总 则

第二章 航道规划和建设

第三章 航道保护

第四章 监督检查

第五章 法律责任

第六章 附 则

第一章 总 则

第一条 为保护和合理开发利用水运资源，加强航道建设、养护和管理，保障航道安全畅通，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国航道管理条例》等有关法律、法规，结合本自治区实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本自治区行政区域内纳入各级交通行政主管部门及其下设的航道管理机构管理的航道、航道设施和与通航有关的设施的管理。

前款所称航道，是指本自治区行政区域内的沿海、江河、湖泊、水库、人工水道内船舶、排筏可以通航的水域。

第三条 自治区交通行政主管部门主管本条例第二条规定范围内的全区航道管理工作，其下设的航道管理机构具体履行本条例规定的职责。

设区的市、县（市、区）交通行政主管部门及其下设的航道管理机构按照自治区交通行政主管部门确定的航道管理分工，履行本条例规定的职责。

水利、国土资源、水产、林业、公安、环保、建设、规划、旅游、海事等有关部门按照各自的职责协同做好航道管理工作。

第四条 专用航道及其航道设施由专用部门建设、养护和管理，并接受航道管理机构的业务监督和指导。军事专用航道及其航道设施，按照国家有关规定实施管理。

第二章 航道规划和建设

第五条 凡可开发通航和已通航的江河、湖泊、水库、人工水道和沿海，均应当编制航道发展规划，并按照国家规定权限报经批准后实施。

航道发展规划应当依据统筹兼顾、综合利用水资源的原则，结合水利水电建设和铁路、公路、水运发展规划以及旅游资源开发规划编制，并应当符合国家批准的流域综合规划和防洪规划。在城市规划区内，航道发展规划还应当符合城市总体规划。

第六条 交通行政主管部门应当根据通航标准、防洪标准和航运发展需要，划定航道技术等级，并按照国家规定权限报经批准。

航道技术等级是航道管理和确定跨河桥梁、过船建筑物以及航道建设标准的依据。

第七条 航道所在地县级以上人民政府应当将航道建设纳入本行政区域国民经济和社会发展计划。

鼓励依法多渠道筹集资金进行航道建设。

第八条 航道建设的新建、改建、扩建项目，应当符合航道发展规划和航道技术等级、防洪标准和其他技术要求，并按照国家规定的基本建设程序办理有关手续。

第九条 交通行政主管部门审核与水利水电有关的航道工程设计时，应当征求水利水电主管部门的意见；水利水电主管部门审核与航运有关的水利水电工程设计时，应当征求交通行政主管部门的意见。

有关部门对工程设计的意见不能协商一致时，应当按照航道管理权限报请同级人民政府决定。

第十条 航道管理机构依法从事勘测、疏浚、抛泥、吹填、清障、维修航道设施和设置助航标志等航道建设、养护作业，任何单位或者个人不得阻挠、干涉或者索取费用。

因航道建设依法在河滩、滩涂上挖砂、采石、取土的，任何单位、个人不得非法阻挠或者非法收取费用。

第十一条 航道建设不得危及水利水电工程、跨河建筑物和其他设施的安全。因航道建设损坏或者需搬迁水利水电工程、跨河建筑物和其他设施的，建设单位应当按照国家有关规定赔偿、修复或者搬迁。

第三章 航道保护

第十二条 航道及其航道设施受国家法律保护，任何单位或者个人不得破坏或者侵占。

第十三条 航道管理机构应当加强航道的养护和管理，维护规定的航道尺度，保证助航标志符合国家标准，保持航道及其航道设施处于良好的技术状态，保障航道畅通。

第十四条 在航道的水上、水面、水下和岸线修建与通航有关的下列工程设施，必须符合航道发展规划、国家规定的通航标准和技术要求，其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当征求交通行政主管部门的意见。

（一）拦河闸坝、水电站；

（二）桥梁、浮桥、栈桥、渡槽、架空电线、水下电缆、管道、隧道、滑道、涵洞；

（三）驳岸、护岸矶头、船坞、码头、渡口、锚地、抽（排）水站、趸船、贮木场；

（四）其他拦河、跨（过）河、临河、临海建筑物或者设施。

交通行政主管部门在收到工程建设方案之日起二十个工作日内，对符合航道发展规划、国家规定的通航标准和技术要求的，应当出具认可的书面意见；对不符合航道发展规划、国家规定的通航标准和技术要求的，应当出具书面修改意见。建设单位或者个人应当按照交通行政主管部门的书面修改意见对工程建设方案进行修改。

第十五条 修建本条例第十四条第一款所列工程设施，建设单位或者个人开工前应当通知航道管理机构参与监督放线，在施工过程中接受航道管理机构监督；工程竣工后投入使用前，应当通知航道管理机构参加验收。

第十六条 修建本条例第十四条第一款所列工程设施，涉及到通航安全和航道设施安全的，建设单位或者个人应当按照通航标准和技术要求设置经航道管理机构认可的助航标志，并负责日常维护管理，也可以委托航道管理机构代设代管。

第十七条 在通航河流上建设永久性拦河闸坝的单位或者个人必须同时修建与航道技术等级相适应的过船建筑物，妥善解决施工期间船舶、排筏的安全通航，并承担建设和维护费用。

在规划通航河流上建设永久性拦河闸坝，建设单位或者个人应当同时建设与航道技术等级相适应的过船建筑物；不能同时建设的，应当按照规划航道技术等级预留建设过船建筑物的位置。过船建筑物的建设费用，除国家另有规定外，由交通行政主管部门承担。

过船建筑物的建设规模和设计、施工方案，必须经航道管理机构审查同意；工程竣工验收，经航道管理机构确认过船建筑物符合设计要求后方可投入使用。

拦河闸坝工程施工期间确需断航的，应当按照航道管理机构核准的客货临时过坝方案修建临时过船、驳运设施，所需费用由建设单位或者个人承担。断航前应当征得航道管理机构同意，并由航道管理机构发布断航公告。

第十八条 在岩石或者沙卵石河床的航道上建设桥梁或者其他永久性跨（过）河建筑物，在建筑物轴线的上下游各二百米范围内，建设前建设单位或者个人必须按照国家规定的通航标准和技术要求进行疏浚。

第十九条 通航河流已建闸坝、桥梁和其他建筑物造成断航、碍航和航道淤积的，交通行政主管部门应当根据通航需要提出复航计划或者解决办法，按管辖权限报经县级以上人民政府批准，由县级以上人民政府按照“谁造成断航碍航谁恢复通航”的原则，责成有关单位或者个人限期补建过船建筑物，改建或者拆除碍航建筑物，清除航道淤积，恢复通航和原有通航条件。

第二十条 在通航河流或者其上游新建水利水电工程，建设单位或者管理单位应当保证航道通航所需的最小流量，并事先与航道管理机构达成流量分配协议。

水利水电工程建设单位或者管理单位需要减流、截流或者突然加大流量的，应当事先通知航道管理机构，并采取有效措施，保证船舶航行安全。

第二十一条 单位或者个人在通航水域进行测量、打捞、钻探、打桩、爆破以及其他水上水下作业，应当事先经航道管理机构审查同意，并由航道管理机构发布航道通告。作业时，不得影响船舶、排筏的通航安全。作业完毕必须按航道管理机构规定的时间清除遗留物；对通航安全有严重影响的围堰、残桩、沉箱、废墩、锚具、海上平台等遗留物的清除效果，必须经航道管理机构验收认可。

第二十二条 沉没在通航水域的船舶或者有碍通航安全的其他物体，其所有人或者经营人应当立即报告航道管理机构，同时按照有关规定设置助航标志警告过往船舶、排筏注意安全，并在航道管理机构规定的时间内打捞。委托航道管理机构代设代管标志、代打捞的，所需费用由委托人承担。

在狭窄的内河航道，沉船、沉物造成断航或者严重危害通航安全的，航道管理机构可以采取临时封航措施，同时责令沉船、沉物所有人或者经营人立即清除；情况紧急的，航道管理机构有权立即代为清除，所需费用由沉船、沉物所有人或者经营人承担。

船舶、排筏在浅险段航行，因违章、超载或者走偏航道，发生搁浅，造成航道堵塞、航道条件恶化的，航道管理机构有权采取疏浚、改道等应急措施，所需费用由船舶、排筏所有人或者经营人承担。

第二十三条 禁止在航运枢纽、过船建筑物、引航道过渡段、锚泊区上下游各五百米和整治建筑物上下游各一百米范围内从事爆破、取土、开采砂石砂矿（以下简称采砂）。

禁止在过船建筑物的引航道内和口门外二百米范围内修建码头、设置装卸点、开设轮渡和倾倒各种物体。

第二十四条 禁止下列侵占航道、破坏航道设施、影响通航安全的行为：

（一）在航道内倾倒矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾和其他废弃物；

（二）在航道内设置拦河渔具和种植水生作物；

（三）在助航标志周围种植影响其功能的高杆植物、修建建筑物或者堆放物品；

（四）在航道两岸设置与助航标志相混淆的灯光；

（五）损坏、擅自移动助航导航设施、测量标志等航道设施；

（六）其他侵占航道、破坏航道设施、影响通航安全的行为。

第二十五条 不得擅自在国界河流内采砂。任何单位或者个人在通航河道内采砂的，应当符合河道主管部门制定的河道采砂规划，并经河道主管部门会同航道主管部门审批，方可按照批准的范围和作业方式开采。

河道采砂规划应当包括禁采区和可采区、禁采期和可采期、年度采砂控制总量、可采区内采砂船只的控制数量等内容。河道主管部门在制定涉及航道的河道采砂规划时，应当征求交通等有关部门的意见。

第二十六条 在本自治区行政区域内沿海、内河和其他通航水域内航行、施工、作业的各种船舶、排筏和浮运物体的所有者或者经营者，应当按国家和自治区的规定缴纳航道养护费。

第四章 监督检查

第二十七条 交通行政主管部门及其航道管理机构有权依法检查、制止、纠正和处理各种侵占航道、破坏航道设施以及违反本条例规定的其他行为。

交通行政主管部门及其航道管理机构依法可以在水上检查站、航道、码头、港区、船舶等场所，对航道规费缴纳和船舶、排筏、浮运物体使用航道以及航道内施工作业等有关情况实施监督检查。

第二十八条 交通行政主管部门及其航道管理机构调查航道违法案件时，对与案件有关的情况和资料，有权查阅、记录、录音、录像、照相和复制；有关单位或者个人应当如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、隐瞒。

第二十九条 交通行政主管部门及其航道管理机构的执法人员执行公务时，必须出示行政执法证件，未出示行政执法证件的，被检查人有权拒绝检查。

第三十条 有下列情形之一的，由交通行政主管部门及其航道管理机构责令改正，拒不改正的，暂扣违法作业设备、作业工具，并责令当事人在十五日内到指定的交通行政主管部门或者航道管理机构接受处理：

（一）违法施工作业造成航道断航或者碍航的；

（二）侵占航道或者破坏航道设施严重影响通航安全的。

第三十一条 交通行政主管部门及其航道管理机构在采取暂扣措施时，必须出具暂扣凭证，造具清单，由在场人签名或者盖章后，交被暂扣者一份。

交通行政主管部门及其航道管理机构对所暂扣的物品应当妥善保管，不得动用、调换或者损毁。

被暂扣者依法接受处理完毕后，交通行政主管部门及其航道管理机构应当及时返还暂扣物品。逾期不接受处理的，交通行政主管部门及其航道管理机构依法作出处罚决定，依法申请人民法院强制执行。

第五章 法律责任

第三十二条 违反本条例第十四条第一款规定，修建与通航有关的工程设施未征求交通行政主管部门的意见，或者不符合航道发展规划、国家规定的通航标准和技术要求的工程建设方案未按交通行政主管部门的修改意见修改即进行修建的，责令停止违法行为；工程设施建设造成断航或者恶化通航条件的，责令限期拆除，恢复原有通航条件，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位或者个人承担；工程设施建设影响通航但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施。

有前款规定行为之一的，视情节轻重可以处二万元以上五万元以下的罚款。

第三十三条 违反本条例第十五条、第十六条规定，修建与通航有关的工程设施，建设单位或者个人在工程竣工后投入使用前，未通知航道管理机构参加验收，或者未按规定设置助航标志的，责令改正，可以处一千元以上一万元以下的罚款。

第三十四条 违反本条例第十七条第一款、第三款规定，未建或者未按照审查同意的规模和设计、施工方案建设过船建筑物的，责令限期补建过船建筑物或者采取补救措施；逾期不补建过船建筑物或者采取补救措施的，责令限期拆除拦河闸坝；逾期不拆除拦河闸坝的，强行拆除，所需费用由建设单位或者个人承担。

有前款规定行为之一的，视情节轻重可以处一万元以上十万元以下的罚款。

违反本条例第十七条第四款规定，未建或者未按照航道管理机构核准的客货临时过坝方案修建临时过船、驳运设施的，责令限期补建临时过船、驳运设施，可以处二千元以上二万元以下的罚款。

第三十五条 违反本条例第十八条规定，造成通航条件恶化的，责令限期采取补救措施，可以处一千元以上一万元以下的罚款。

第三十六条 违反本条例第二十一条规定，未经航道管理机构审查同意擅自在航道内从事水上水下作业的，责令停止作业，限期清除遗留物，逾期不清除的，由航道管理机构代为清除，清除费用由作业者承担，可以处一千元以上一万元以下的罚款；经审查同意的作业在作业完毕未按照规定时间清除遗留物或者对通航安全有严重影响的遗留物的清除效果经航道管理机构验收未获认可的，责令限期清除，逾期不清除的，由航道管理机构代为清除，清除费用由作业者承担，可以处五百元以上五千元以下的罚款。

第三十七条 违反本条例第二十二条规定，船舶或者有碍航行安全的其他物体沉没通航水域未报告或者未按规定设置助航标志的，处一千元以上一万元以下的罚款；未按照规定时间打捞沉船沉物的，由航道管理机构代为打捞，可以处打捞费用二倍以下的罚款。

第三十八条 实施本条例第二十三条、第二十四条禁止行为之一的，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，可以处警告或者一百元以上一千元以下的罚款；情节严重的，可以处一千元以上二万元以下的罚款。

第三十九条 违反本条例第二十五条第一款规定，未经批准或者不按照批准的范围和作业方式，在通航河道内采砂的，由河道主管部门或者交通行政主管部门责令停止违法行为，可以处一百元以上一千元以下的罚款；情节严重的，可以处一千元以上二万元以下的罚款。

第四十条 违反本条例第二十六条规定，不缴纳航道养护费的，责令其补交，每迟交一日加收应缴纳数额千分之五以内的滞纳金。

第四十一条 违反本条例规定，导致航道断航、碍航或者航道设施损坏，给他人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

第四十二条 除本条例第三十九条规定的行政处罚外，本章规定的其他行政处罚和行政措施，由县级以上交通行政主管部门下设的航道管理机构决定。但重大、复杂的行政处罚和行政措施，航道管理机构应当报请所属交通行政主管部门决定。

第四十三条 以暴力、威胁方式干涉、阻挠交通行政主管部门及其航道管理机构执法人员依法执行公务或者违反本条例其他规定，依法应当受到治安处罚的，由公安机关依照治安管理处罚条例进行处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第四十四条 交通行政主管部门及其航道管理机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分；给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第四十五条 本条例自2002年10月1日起施行。1994年4月11日自治区人民政府发布的《广西壮族自治区航道管理办法》同时废止。